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我國紙及紙板的生產量和消費量均居世界第一位，隨著世界經濟格局的重大調整和我國經濟社會轉型的明顯加速，我國造紙工業和生活用紙發展面臨的資源、能源和環境的約束日益突顯，亟需加快結構調整。
為了實現傳統造紙工業和生活用紙向可持續發展的現代造紙工業轉變，指導“十二五”造紙工業健康發展，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，特制定《造紙工業發展“十二五”規劃》。
（一）主要成績
1、引進與創新相結合，技術裝備水平提高。我國造紙工業引進技術裝備與國內自主創新并舉，建成了一批技術起點高、裝備先進、單機生產線規模大的項目。新增年產 10 萬噸及以上各類中高檔紙機和紙板機 140 余臺，新增先進產能 3400 萬噸，一批優秀的骨干企業率先完成由傳統造紙業向現代造紙業的轉變，已步入世界先進行列。
2、生產持續穩定增長，運營質量顯著提高。2010 年，紙及紙板產量 9270 萬噸，比 2005 年增長 65.5％，年均增長 10.6％；消費量 9173 萬噸，比 2005 年增長 54.7％，年均增長 9.1％。造紙工業發展速度很快，規模以上企業紙及紙板工業總產值由 2622 億元增至 5850 億元，增長 123.1％，年均增長 17.4％；紙及紙板利稅總額由 225 億元增至 500 億元，增長 122.2％。全員實物勞動生產率由每人每年 73.4 噸增至 125.7 噸，增長 71.3％。目前，我國紙及紙板人均消費量 68 千克，高于世界平均水平。
3、林紙一體化取得成效，原料結構有所改善。《全國林紙一體化工程建設“十五”及 2010 年專項規劃》自 2000 年實施以來，林紙一體化發展已形成全社會共識，是我國造紙工業發展循環經濟和落實科學發展觀的成功實踐。通過充分利用國內外兩種資源，大力推進林紙一體化工程建設，加強國內廢紙回收利用和關停落后草漿生產線，提高了國內木漿和廢紙的供給能力，改善了原料結構。木漿用量由 2005 年的 1130 萬噸增至 2010 年的 1859 萬噸，占總用漿量的 22.0%，其中，國產木漿用量由 371 萬噸提升至 708 萬噸，比重由 7.1%提升至 8.4%；廢紙漿由 2810 萬噸增至 5305 萬噸，比重由 54.0%提升至 62.7%，其中國內廢紙漿的比重由 27.8%提升至38.0%；非木漿用量基本保持穩定，比重由 24.3%降至 15.3%。
國內制漿造紙裝備制造企業通過自主創新和引進技術消化吸收再創新，開發了一些具有我國自主知識產權的高新技術和設備，如年產 10～15 萬噸漂白硫酸鹽木（竹）制漿和堿回收成套設備；年產 15～20 萬噸廢紙漿成套設備；年產 10 萬噸及以下的各類文化紙機和年產 20～30 萬噸的紙和紙板機等。同時，建設了國家級重點造紙實驗室和一批工程研究中心、國家級企業技術中心，對我國造紙工業結構調整和優化升級起到了引領、支撐和推動作用。
4、污染防治成效顯著，資源消耗大幅降低。“十一五”期間，我國造紙工業加大環境治理力度，扎實推進節能減排，重點對草漿生產企業和較大污染源點和重點流域造紙企業進行了綜合整治。關停了制漿造紙企業 2000 多家，淘汰落后產能 1000 余萬噸。2010年，造紙廢水中主要污染物化學需氧量（COD）排放 95.2 萬噸， 2005比年的 159.6 萬噸降低 40.4%，排放強度由萬元產值 0.069 噸降至 0.018噸，降幅為 73.9%。“十一五”期間，噸紙漿平均綜合能耗（標準煤）由 0.55 噸降至 0.45 噸；噸紙及紙板平均綜合能耗（標準煤）由 0.83噸降至 0.68 噸；噸紙漿、紙及紙板平均取水量由 103m3 降至 85m3；噸紙及紙板平均消耗原生紙漿由 427 千克降至 340 千克。已建成的先進產能的質量、消耗定額、污染物排放負荷達到國際先進水平。
5、政策法規基本完善，發展環境不斷優化。“十一五”期間，我國造紙工業發展環境建設明顯加快，相關的法律、法規、政策、標準等日益完善，對建立現代造紙工業發展環境發揮了重要作用。《全國林紙一體化工程建設“十五”及 2010 年專項規劃》《造紙產業發展政策》《產業結構調整指導目錄（2005 年本）、、》《外商投資產業指導目錄（2007 年修訂）、 輕工業調整和振興規劃 》等》《規劃和政策的相繼出臺，提高了造紙工業的準入條件，行業發展更加規范；《中國節能技術政策大綱》和《制漿造紙工業水污染物排放標準》（GB3544-2008）的實施，促使企業加大了節能改造和治理污染的力度。
6、產品結構有所優化，市場供需基本平衡。通過加強科技研發，改善工藝技術與裝備等一系列措施，使紙及紙板產品結構更加適應消費結構需求，由數量型向質量型轉變，由少品種向多品種轉變，增加了高檔紙及紙板的供給能力，特別是新聞紙、涂布印刷紙、白卡紙、生活用紙等滿足了國內市場需求，解決了高檔紙及紙板長期短缺的供需矛盾。紙及紙板由 2005 年凈進口 330 萬噸轉變為 2010年凈出口 97 萬噸。高檔產品產量由 20%提高到 37%，個別品種如新聞紙、銅版紙等產品質量已達到世界先進水平。
7、產業布局趨于合理，總體格局基本形成。隨著造紙原料政策和區域政策的調整，造紙工業總體呈現由北向南推移。長江以北紙及紙板產量占全國總產量的比重由 2005 年的 43.3%下降至 2010年的 37.4%；長江以南則由 56.7%上升至 62.6%。東、中、西部分布格局相對穩定，東部地區產量占全國總產量比例保持在 70%以上；中部地區占 20%左右；西部地區在 10%以下。年產量超過 100萬噸的造紙重點省（區、市）由 2005 年的 11 個增至 14 個，產量占全國總產量的比重達到 91.8%。
8、企業重組力度加大，產業集中度提高。多個有實力的企業在全國范圍內進行跨地區兼并整合，促進了造紙企業向集團化和規模化方向發展，一批生產技術裝備先進、產品信譽好、具有較強競爭力的現代化造紙企業集團脫穎而出，優化了造紙工業組織結構。“十一五”期間，紙及紙板年產量超過 100 萬噸的造紙企業產量由 791 萬噸增至 2674 萬噸，占全國總產量的比重由 14.1%提升至 28.8%；行業前 30 位的企業產量占全國的比重由 32.9%提升至 42.3%。
（二）存在的主要問題
1、節能減排任務艱巨。我國造紙工業和生活用紙中技術裝備比較落后的產能仍占 35%左右，物耗、水耗、能耗高，是造紙行業的主要污染源，其 COD 排放量約占行業排放總量的 47%，產品質量、物耗、污染負荷均與國際先進水平存在相當大的差距，難以達到《制漿造紙工業水污染物排放標準》（GB3544-2008）的要求，急需加大改造或淘汰的力度。
2、企業規模仍然偏小。我國造紙工業具有國際競爭力的大型企業集團和骨干企業數量少，其影響力、帶動力有待提高，小企業、弱勢企業多，行業規模效益水平低。規模以上造紙企業銷售總額僅與世界前四強合計數相當，2010 年規模以上造紙企業 3724 家，其中大型企業 33 家僅占 0.89%，中型企業 388 家占 10.42%，小型企業 3303 家占 88.69%，造紙工業小而散的局面急需改觀。
3、原料供求矛盾突出。由于國內原料林基地建設遲緩，供材有限，非木漿發展受到清潔生產新技術開發滯后的影響，加上國內廢紙回收率偏低等因素的影響，造紙纖維原料自給率難以提高，供需矛盾日益加劇。2010 年，進口木漿 1137 萬噸，比 2005 年的 759 萬噸增長 49.8%；進口廢紙 2435 萬噸，比 2005 年的 1703 萬噸增長 43%，我國造紙工業對進口纖維原料的依存度高達 40%以上。
4、自主創新能力不強。我國造紙工業自主創新能力建設比較薄弱，產學研沒有形成有機的整體，引進技術消化吸收再創新不足，在新工藝、新設備和新產品的開發上缺乏自主創新的產業化重大成果。大型蒸煮、篩選、漂白設備，高得率制漿設備，高速紙機流漿箱、靴式壓榨、壓光機、復卷機等關鍵設備基本依賴進口。
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總結：造紙工業和生活用紙與國民經濟發展和社會文明息息相關，紙及紙板消費水平是衡量一個國家現代化和文明程度的重要標志之一。《全國林紙一體化工程建設“十五”及 2010 年專項規劃》實施以來，伴隨廢紙的大規模回收利用，造紙工業主要以廢紙輔以木、竹以及蘆葦、秸稈等可再生資源為原料，通過清潔生產，實現了資源—生產—消費—資源再生的良性循環，已成為國民經濟中具有循環經濟特征的重要基礎原材料產業和新的經濟增長點。造紙工業資金技術密集，規模效益顯著，具有較大的市場容量和發展潛力，且產業關聯度高，對林業、農業、環保、印刷、包裝、化工、機械制造、自動控制、交通等相關產業發展具有明顯的拉動作用。
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